Voorbeelden concurrentietoezicht, deel 2

DEEL  2

Door Koert van Buiren en Cees van GentKoert

Eind jaren negentig is op Curaçao een poging gestrand om een toe- zichthouder op te richten die onafhankelijk toeziet op eerlijke concurrentie en de belangen van de consument. Sinds 10-10-10 probeert Curaçao het opnieuw. En nu met succes, zo lijkt het. We staan aan de vooravond van de oprichting van de Fair Trade Authority Curacao (FTAC). Ook op Aruba en Sint Maarten wordt gewerkt aan een eigen, onafhankelijke concurrentieautoriteit. En Bonaire zet stappen in dezelfde richting.
Een consortium van experts der leiding van de auteurs van dit artikel heeft in opdracht van de verantwoordelijke ministers en gedeputeerden de afgelopen jaren onderzoek gedaan op alle eilanden naar problemen met concurrentie. Zij hebben de regeringen geadviseerd over hoe concurrentiebeleid kan functioneren in kleine eilandeconomieën en hebben mededingingswetten opgesteld.

Dit is deel 2 van een drieluik dat een overzicht geeft van het onderzoek van de afgelopen jaren. Het gisteren gepubliceerde eerste deel behandelde de con-currentieproblemen op de eilanden, veroorzaakt door bedrijven en door de overheid zelf. De auteurs gaven voorbeelden van ernstige concurrentieproble-men waar u als consument of bedrijf dagelijks, bewust of onbewust, mee te maken heeft. In deel 3 zal worden ingegaan op hoe concurrentietoezicht speci-fiek voor de eilanden eruit zou kunnen zien.
In het navolgende gaan we in op wat mededingingstoezicht is en trekken we lessen uit goede en minder goede voorbeelden van concurrentietoezicht in de regio en elders. We zullen daarbij met name kijken naar eilanden in de regio als Jamaica en Barbados en naar vergelijkbare eilanden elders (Jersey en Guernsey).

WAT IS CONCURRENTIETOEZICHT?
Mededingings- of concurrentietoezicht is gericht op het bewaken en bevorderen van effectieve concurrentie. De dragende gedachte hierachter is dat concurrentie bedrijven prikkelt om hun uiterste best te doen om de gunsten van de consument te verwerven. Effectieve concurrentie leidt tot efficiëntie en tot marktconforme prijzen voor kwalitatief goede producten en diensten. En daarmee tot tevreden consumenten. Ook prikkelt gezonde concurrentie onderne-mers tot innovatie. Omgekeerd maakt gebrek aan concurrentie ondernemers lui, conservatief en inefficiënt.
Concurrentie op de binnenlandse markten van een land is ook van invloed op de concurrentiepositie van het land, op de welvaart en op de economische groei. Een land mag nog zo’n goede uitgangspositie hebben qua ligging of klimaat; als er niet voldoende geconcurreerd wordt op binnenlandse markten, valt het terug ten opzichte van andere landen. En vice versa. Dat geldt niet alleen voor grotere markten in Europa, de Verenigde Staten of Azië; het geldt juist ook voor kleine economieën zoals de eilanden in het Caribisch gebied. Concurrentie is extra kwetsbaar op deze eilanden. Het is voor een dominante onderneming of een groep ondernemingen niet moeilijk om marktuitkomsten te manipuleren. Bijvoorbeeld door samen te spannen in kartels, of door hun economische macht te misbruiken tegenover de afnemer of kleine concurrent. Verstoring van de concurrentie kost een samenleving veel geld. De overheid heeft als taak om de samenleving tegen spelbederf op het gebied van de concurrentie te beschermen. Door ‘spelregels’ vast te leggen in een wet, en om het toezicht op en de handhaving van die spelregels goed te organiseren.
Een mededingingswet kent normaliter vier ‘klassieke’ onderdelen, te weten: het verbod op misbruik van economische machtsposities, het kartelverbod, de toetsing van fusies of overnames en het gevraagd en ongevraagd adviseren van de overheid over de gevolgen van overheidsbeleid voor concurrentie (‘advocacy’).
Een mededingingswet is stap een. Essentieel is echter ook dat er een onafhankelijke toezichthouder (mededingingsautoriteit) komt die de wet uitvoert, zonder daarbij politiek of zakelijk beïnvloed te worden. Een toezichthouder die vrije concurrentie verdedigt en die toezicht houdt op naleving van de wet en die zo nodig bedrijven corrigeert als dat niet of onvoldoende ge-beurt. De mededingingsautoriteit speelt ook een belangrijke rol bij de voorlichting van het publiek en bij de bescherming van consumentenrechten. Niet zelden wordt de mededingingsautoriteit om synergetische redenen samengevoegd met sector-regulators (telecommunicatie, energie), zoals we in de navolgende voorbeelden zullen zien.

KLEINE LANDEN MET MEDEDINGINGSWETGEVING EN -TOEZICHT
Het aantal landen met actief mededingingsbeleid neemt toe. Meer dan honderd landen in de wereld kennen inmiddels mededingingswetgeving en – toezicht. Ook kleinere landen in de wereld introduceren mededingingwetgeving en -toezicht zoals dit overzicht laat zien.

ERVARINGEN MET MEDEDINGINGSTOEZICHT, IN DE REGIO EN ELDERS
Het eerste land dat mededingingstoezicht introduceerde in het Caribisch gebied is Jamaica. De Fair Competition Act van Jamaica werd al in 1993 aangenomen en daarmee was ook de Fair Trading Commission (FTC) – de Jamaicaanse mededingingsautoriteit – een feit. In eerste instantie werd de nadruk op consumentenbescherming gelegd, later meer op voorlichting en advocacy. De ervaringen met het concurrentietoezicht in Jamaica zijn niet onverdeeld ge-lukkig. Dat heeft vooral te ma- ken met een tekortschietend budget en een mededingingswet die een aantal serieuze tekortkomingen kent. Met name de scheiding tussen opsporing en handhaving is niet goed geregeld, hetgeen een verlammende invloed heeft op de taakuitvoering van de FTC. De Fair Trading Commission (FTC) van Barbados is de best functionerende, op budgettair en personeelsgebied best toegeruste toezichthouder in het Caribisch gebied. In 2003 werd op Barbados de Fair Competition Act van kracht. Opvallend is dat de FTC zelf al twee jaar eerder werd opgericht. Dit werd gedaan om de medewerkers te kunnen trainen, de organisatie voor te bereiden op de komende operationele fase en de eerste mededingingszaken goed voor te bereiden. In de FTA zijn de vier ‘klassieke’ onderdelen van mededingingswetgeving werden vastgelegd, inclusief voorlichtings- en advocacy taken van de toezichthouder.
De FTC is niet alleen mededingingstoezichthouder, maar is ook belast met het toezien op naleving van de Consumer Protection Act en met het reguleren van nutsbedrijven (elektriciteit, gas en telecommunicatie). Het samenvoegen van mededingingstoezicht, consumentenbescherming en reguleringstaken heeft belangrijke voordelen. Er is een loket voor dit soort zaken en dat is helder voor het publiek. De taken van de drie verschillende onderdelen van de FTC liggen in elkaars verlengde, waardoor afstemming binnen de organisatie goed geregeld is. Bovendien profiteert men van elkaars staf en kennis en beschikt men over een grotere schaal Dit alles leidt tot een betere dienstverlening tegen lagere kosten. De FTC heeft door de integratie van deze functies een breed palet aan taken en
een omvang die het mogelijk maakt goed opgeleide mensen aan te nemen, te trainen en te behouden voor de organisatie.
De FTC heeft veel aandacht voor voorlichting en communicatie, hetgeen resulteert in een goede verstandhouding met begrip bij het bedrijfsleven en het publiek. Voorbeeld: een taxi- chauffeur die ons van de luchthaven naar Bridgetown reed, meldde desgevraagd, en met enig ontzag in de stem, dat de FTC ervoor waakt dat taxi’s geen foute tarieven aan de (onwetende buitenlandse) klant in rekening brengen en dat bedrijven fair met elkaar concurreren. „Otherwise I have to appear for the FTC”, zei de taxichauffeur. Een oproep om voor de FTC te verschijnen wordt zeer serieus genomen.
De onafhankelijkheid van de FTC is onomstreden op Barbados. Deze wordt mede gewaarborgd door de samenstelling van het bestuur van de FTC, die bestaat uit elf `commissioners’. De commissioners worden aan gesteld op basis van hun kundigheid en integriteit en nadrukkelijk niet op basis van politieke kleur. Dit blijkt voor het zelfrespect van de staf, en voor het respect bij de bevolking en de rechterlijke macht van groot belang. Hierin schuilt een belangrijke les voor Curaçao, Aruba, Sint Maarten en Bonaire. Daarnaast is het aanhouden van een zekere aanloopperiode voor interne opleiding en training van de staf en de samenvoeging met sector-regulators en met consumentenbeschermingstaken het overwegen waard.
Barbados is wat de bevolking betreft bijna twee keer zo groot als Curaçao, drie keer Aruba en vijftien keer zo groot als Bonaire. Relevant voor Curaçao, Aruba, Sint Maarten en de eilanden van Caribisch Nederland zijn daarom ook de ervaringen op Jersey (92.000 inwoners), en later op Guernsey (65.000 inwo-ners); twee kanaaleilanden tussen Frankrijk en Engeland die beide kleiner zijn dan Curaçao en Aruba. In 2005 werd de Competition Law op Jersey van kracht, in 2012 gevolgd door de Competition Ordinance op Guernsey. Beide wetten verbieden mededingingsbeperkend gedrag, met de mogelijkheid van individuele of collectieve uitzonderingen. De wet maakt een onderscheid tussen concur-rentiebeperkende afspraken die zeer ernstig zijn en die dus vrijwel nooit zullen worden toegestaan (zoals prijs-, maakt- of klantverdelingsafspraken) en andere concurrentiebeperkende overeenkomsten. Ook verbiedt de wet misbruik van economische macht (zoals te hoge prijzen, roofprijzen, koppelverkoop) en dienen voorgenomen fusies met een zekere omvang aangemeld te worden bij de autoriteiten, alvorens deze uitgevoerd mogen worden. De verantwoordelijke minister kan beleidsregels opstellen of categorieën van overeenkomsten vrijstellen van het kartelverbod, maar de uitvoering van de mededingingswet op Jersey en Guernsey gebeurt op onafhankelijke wijze. Dat wil zeggen, onderzoek naar overtredingen van de wet en maatregelen die genomen kunnen worden door de mededingingsautoriteit (aanwijzing, boete tot maximaal io procent van de omzet) gebeurt zonder inmenging van politiek of bedrijfsleven. Ook de regulering van nutssectoren, in concreto Telecom, Post en Elektriciteit wordt zowel in Jersey als Guernsey door de Competition and Regulatory Authority uitgevoerd.
Interessant voor Curaçao, Aruba, Sint Maarten en Caribisch Nederland, is dat sinds 2012 de Jersey Competition Regulatory Authority (JCRA) en de Guernsey Competition and Regulatory Authority (GCRA) samenwerken in de Cicra – the Channel Island Competition Regulatory Authority waarin beide organisaties staf, middelen en leiding over de autoriteiten delen. Cicra heeft zeven stafleden in de JCRA in Jersey en vier stafleden in de GCRA in Guernsey. Cicra wordt geleid door
een Raad van Bestuur bestaande uit een voorzitter, een executive directeur en drie non- executive directeuren, die dus ten behoeve van beide eilanden werken. De voorzitter wordt benoemd op basis van een voordracht van beide verantwoordelijke ministers van de respectievelijke eilanden. Datzelfde geldt
voor de benoeming .van ten minste twee non-executive directeuren en de ceo.
Vergelijkbare vormen van regionale samenwerking in het Caribisch gebied zouden kunnen gaan ontstaan binnen Caricom verband. Het in 2001 herziene verdrag van Chaguaramas, dat leidde tot de oprichting van de Caricom Single Market and Economy (CSME), leidde tot de (veel latere) oprichting van de Caricom Competition Commission in Paramaribo, en het verplicht de lidstaten om een eigen nationale wetgeving en toezichthouder tot stand te brengen. Helaas werkt de CCC nog niet op voile kracht, mede ook omdat – naast Jamaica en Barbados – slechts enkele lidstaten tot nu toe op dit gebied aan hun verdragsverplichtingen hebben voldaan.
In deel 3 worden de ervaringen in de regio en elders vertaald naar voorstellen voor mededingingswetgeving en – toezicht in Curaçao, Aruba, Sint Maarten en Caribisch Nederland.
Bron Antilliaans Dagblad 6 november 2013