In opdracht van de Gezaghebber van Bonaire en het ministerie van Economische Zaken
Corporate Governance Water en Energiebedrijf Bonaire N.V.
Onderzoek naar de besluitvorming en verantwoording rondom het project WEB Ecopower en aanbevelingen voor versterking van de governance.
Het project WEB-Ecopower
Met het project WEB-Ecopower is de energievoorziening op Bonaire gemoderniseerd en verduurzaamd.
Hoewel het plan tot modernisering en verduurzaming al langer leefde op Bonaire, bracht de brand bij het overheidsbedrijf WEB begin 2005 de uitvoering van dit plan in een stroomversnelling. In opdracht van WEB is een lange termijn energiestudie uitgevoerd door KEMA en Ecofys waarin de mogelijkheden voor duurzame opwekking zijn onderzocht en waarin aanbevelingen zijn gedaan ten aanzien van de concrete uitvoering. Een aantal aanbevelingen uit de lange termijn energiestudie is niet opgevolgd. Eén daarvan betreft de keuze voor de locatie van de nieuw te bouwen energiecentrale en dit heeft directe negatieve consequenties gehad voor de kosten van het project en daarmee voor het elektriciteitstarief op Bonaire.
De directie van WEB maakt met goedkeuring van de raad van commissarissen de fundamentele keuze om het project te laten realiseren door een externe partij door middel van een Build Own & Operate (BOO) constructie. In het dossier is geen informatie aangetroffen over hoe deze keuze totstand is gekomen. Als redenen voor deze keuze noemen betrokkenen gebrek aan mogelijkheden voor WEB om financiering te krijgen voor dergelijke investeringen en gebrek aan deskundigheid.
De onderzoekers hebben in het dossier geen informatie kunnen vinden waaruit kan worden opgemaakt dat het bestuurscollege van Bonaire – in de hoedanigheid van aandeelhouder en van beleidsverantwoordelijke entiteit voor energie – formeel heeft besloten tot een BOO constructie.
Wel was het bestuurscollege informeel op de hoogte van deze keuze. Wanneer het Bestuurscollege dit besluit niet heeft genomen, dan is de conclusie dat een deel van de energievoorziening van Bonaire is geprivatiseerd, om niet, zonder dat daar formeel bestuurlijk en politiek voor is gekozen en verantwoording over is afgelegd. Later, in 2009 toen Ecopower inmiddels was opgericht en
het contract tussen Ecopower en WEB getekend, is deze constructie geformaliseerd in de elektriciteitsconcessie van WEB.
In oktober 2005, voordat de aanbestedingsprocedure voor de realisatie van het project start, wordt het project door de directie van WEB aangekondigd en wordt het algemeen belang ervan onderstreept: het project – waarmee volgens de langetermijn energiestudie een totale investering van USD 36 miljoen gemoeid zal zijn – zal binnen anderhalf jaar resulteren in daling van de elektriciteitstarieven van 20 procent en tenminste 50 procent van de totale opwekking zal met wind plaatsvinden. Het uiteindelijke resultaat van het project is dat weliswaar de energievoorziening is gemoderniseerd en verduurzaamd, maar met een elektriciteitstarief dat zonder financiële inspanning van het ministerie van Economische Zaken, meer dan 50 procent zou moeten stijgen teneinde kostendekking te realiseren. Ook de milieudoelstellingen zijn niet gerealiseerd.De grote discrepantie tussen doelstellingen en resultaten van het project kunnen grotendeels, maar niet geheel, worden verklaard uit de keuzes die de directie van WEB – onder toezicht van de raad van commissarissen en met informele betrokkenheid van het bestuurscollege – heeft gemaakt en de risico’s die het heeft genomen gedurende het gehele project van aanbesteding, onderhandeling en toepassing.
Van de 22 genodigde partijen deed één partij een bieding (Evelop). De bieding van Evelop bevatte geen financiële informatie over het project, voldeed niet aan de milieueisen uit de Terms of Reference (ToR), gaf geen harde garantie op de maximumprijzen uit de ToR en was niet-bindend. Uit het biedingsdocument blijkt dat Evelop op dat moment nauwelijks ervaring heeft met wind-diesel projecten van deze omvang. Door de bieding te accepteren en met Evelop in onderhandeling te gaan, heeft WEB zich afhankelijk gemaakt van een partij zonder wezenlijke ervaring, zonder tebeschikken over een financieel referentiekader (van alternatieven of van het bod van Evelop) en zonder garanties op de eisen ten aanzien van de milieu- en prijsdoelstellingen uit de ToR. Nog voor de contractonderhandelingen tussen WEB en Evelop wordt de directie van WEB door het management team van WEB erop gewezen dat in de gekozen constellatie nooit sprake zal zijn van reductie van elektriciteitstarieven.
In de onderhandelingen over het contract tussen Ecopower en WEB, de Power Purchase Argreement (PPA), passeren 17 contractversies die soms intern en extern getoetst worden. Uit die toetsen komen de afwijkingen ten opzichte van de doelstellingen naar voren. De investeringsomvang van het project, dat een belangrijk onderdeel vormt van de kostprijs van elektriciteit, wordt pas in versie 12 van het contract zichtbaar. Deze bedraagt dan USD 56,2 miljoen. Uit beschikbare informatie in het dossier blijkt op basis van de contracten van de onderaannemers van Evelop (MAN en Enercon) en van de begrote eigen kosten van Evelop en opslagen, een totale investering van USD 46,5 miljoen. Het verschil tussen beide bedragen kan niet verklaard worden op basis van de beschikbare informatie. Ook in de gesprekken is hiervoor geen verklaring gevonden.
Het uiteindelijke financiële resultaat van het ondertekende contract impliceerde volgens de betrokken onderhandelaars van WEB een prijs van USD 0,1375 per KWh waartegen WEB elektriciteit van Ecopower zou inkopen. Deze prijs lag 7 tot 36 procent hoger van de maximumprijzen in de ToR. Deze prijs van USD 0,1375 per KWh wordt bevestigd door een op aannames gebaseerd rekenvoorbeeld in de definitieve versie van de PPA. De feitelijke productieprijs echter is variabel met de brandstofkosten en het gerealiseerde windaandeel.
In juni 2009 komt de moedermaatschappij van Ecopower, Econcern, in faillissement. Vanaf juni 2010 vindt energieproductie door Ecopower plaats. Vrijwel vanaf het begin van levering van elektriciteit aan WEB is sprake van discrepantie tussen hetgeen Ecopower factureert en hetgeen WEB betaalt. In het oplopende conflict over betalingen, worden door beide partijen geen daadwerkelijk serieuze pogingen ondernomen om tot een oplossing te komen, ondanks aansporingen daartoe van de raad van commissarissen. De dan sterk door externe adviseurs gestuurde directie wordt gedreven door geloof in de eigen interpretatie van de PPA en heeft onvoldoende oog voor de risico’s van deze opstelling voor het bedrijf en de drastische maatschappelijke consequenties wanneer die risico’s zich zouden manifesteren. Een adviseur (later president-commissaris) doet een vergeefse schriftelijke oproep aan de directie om het standpunt te wijzigen en te werken aan oplossingen met Ecopower.
De maatschappelijke consequenties worden zichtbaar in de afschakeling van de productie in augustus 2011. Daarop doet de gezaghebber van Bonaire een noodzakelijke ingreep door Ecopower het beheer over de energiecentrale tijdelijk te ontnemen. Een bemiddelingspoging door het ministerie van Economische Zaken resulteert in de afspraak dat bij het uitblijven van oplossingen, bindende arbitrage wordt opgestart. De uitspraak van de arbitragecommissie in augustus 2012 stelt Ecopower op alle punten in het gelijk. Dit impliceert een direct opeisbare vordering van Ecopower op WEB en de noodzaak tot een drastische verhoging van elektriciteitstarieven teneide faillissement te vermijden. Het ministerie van Economische Zaken stelt een tijdelijke subsidie beschikbaar om het effect op de tarieven te mitigeren en er treedt een nieuwe directie en nieuwe raad van commissarissen aan.
SEO-rapport nr. 2013-66
ISBN 978-90-6733-726-7